A análise das propostas de reforma tributária faz lembrar a máxima da “distância entre a intenção e gesto”, registrada no “Fado Tropical” de Chico Buarque. A intenção anunciada é sempre a redução da carga tributária, acompanhada de simplificação do sistema. Se a intenção é nobre, por que é difícil avançar? Afinal, alguém se recorda do Congresso Nacional votar contra redução de impostos? A resposta: raramente as propostas de reforma tributária resultariam em redução de impostos. No máximo, reduziriam para alguns segmentos à custa de outros.
Para haver redução efetiva da carga tributária global é necessária simultânea redução dos gastos permanentes, política bem mais complexa de implementar e que infelizmente está fora da agenda oficial. Na ausência de uma política fiscal consistente no médio e longo prazo, o debate da reforma tributária torna-se uma disputa entre União, Estados e municípios em torno da receita. É o caso da recente proposta de “reforma tributária fatiada”. Apesar de a União responder por mais de dois terços da carga tributária, a primeira “fatia” a ser reformada é justamente o ICMS, arrecadado pelos Estados. Eis o primeiro paradoxo: se a União detém a maior fatia da arrecadação porque quer iniciar a “reforma” pela receita dos Estados?
A proposta para o ICMS é reduzir e unificar a alíquota interestadual para um percentual entre 2 a 4%. A regra vigente há mais de 30 anos determina que quando uma mercadoria circula das regiões mais para as menos desenvolvidas é tributada em 7% na origem, enquanto no caminho inverso é tributada em 12%. Como a alíquota final mais frequente para bens manufaturados é de 17 ou 18%, a diferença é recolhida no destino. A primeira e óbvia conclusão é que a proposta não reduz acarga tributária e sequer simplifica o sistema, uma vez que as alíquotas finais (destino) continuam inalteradas e a sistemática de débito e crédito idem. O resultado é uma redistribuição de recursos – difícil de ser mensurada – entre os estados. A tendência é uma posição defensiva: todos superestimam as perdas e subestimam os ganhos. O filme é conhecido: os perdedores reivindicam compensação financeira da União e desaparecem os ganhadores.
A segunda conclusão não é tão óbvia, mas surpreende o senso comum: se aprovada, a proposta resulta em aumento da carga tributária. Ao se unificar as alíquotas interestaduais de ICMS o efeito será o aumento da alíquota efetiva, que hoje é mais baixa do que a nominal. Explica-se. A existência de alíquotas diferenciadas entre as regiões mais e as menos desenvolvidas permitiu às últimas reduzir o ICMS cobrado na origem para atrair investimentos e empregos. Esse processo é denominado de forma pejorativa como “guerra fiscal”, pois tais incentivos são concedidos à revelia do Confaz. Na prática, a “guerra fiscal” gerou dois benefícios: promoveu a desconcentração regional do desenvolvimento, antes exclusividade de poucos estados, e reduziu a tributação no setor produtivo.
Que o diga a indústria automobilística, um caso ilustrativo de desconcentração regional e crescimento acelerado! Até 1995, as montadoras de automóveis concentravam-se em São Paulo e Minas Gerais. Hoje, as montadoras estão instaladas em oito estados brasileiros, incluindo o Nordeste e o Centro-Oeste. A lista aumentará com Pernambuco, recém-chegado ao “clube”. Em numerosos segmentos industriais, a chamada “guerra fiscal” também gerou reduções para empresas já instaladas em estados mais desenvolvidos, como medida preventiva e de equalização da tributação.
A conclusão de que a reforma do ICMS levará ao aumento da carga tributária não deveria surpreender. Afinal, seus defensores orgulham-se de estar combatendo a “guerra fiscal”, que por meio da concorrência entre os estados faz aquilo que muitos prometem: reduzir impostos!
É curiosa e paradoxal a ênfase no combate à “guerra fiscal” dos estados, transformada numa “Geni” do sistema tributário, com o perdão de Chico Buarque mais uma vez. Em todo o mundo a disputa por investimentos e empregos envolve algum mecanismo de redução de impostos. Há estudos demonstrando que os estados que promoveram investimentos via incentivos obtiveram melhores resultados em renda e qualidade de vida. E não venham dizer que a “guerra fiscal” é uma espécie de “jogo de soma zero” entre os Estados, pois a arrecadação do ICMS tem acompanhado as flutuações macroeconômicas, representando em torno de 7% do PIB.
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